Часть 3.

Источник: рассчитано авторами по данным Госкомстата РФ.

Трансформация системы федеративного устройства, децентрализация государственного управления в РФ, сопровождались размыванием ответственности органов государственной власти за состояние дел в социально-культурной сфере. Политика перераспределения нагрузки между федеральным и местными бюджетами была не согласована с реальными финансовыми возможностями на местах. 77 из 89 субъектов РФ получали бюджетные субвенции. Размеры финансирования социально-культурной сферы в регионах оказались в значительной мере зависимыми от решений, принимаемых Министерством финансов. При этом ни Министерство финансов, ни правительство в целом не несли ответственности за изменения в объеме и качестве предоставляемых населению социально-культурных услуг. А органы власти субъектов РФ снимали с себя ответственность за ухудшение положения в социальной сфере, ссылаясь на то, что большая часть налогов забирается в федеральный бюджет, а субвенции из него сокращаются. Аналогичная ситуация воспроизводилась и во взаимоотношениях между областными органами власти и администрациями городов и районов.

Абсолютная величина расходов государственного бюджета на отрасли социально-культурной сферы в сопоставимом выражении сократилась за период 1992-1995гг. на 42%. Размеры бюджетного финансирования не соответствовали потребностям в ресурсном обеспечении социально-культурных услуг, гарантированных населению государством. Но и гарантии не пересматривались. Никто из органов власти не взял на себя ответственность за официальное изменение условий и масштабов предоставления населению медицинской помощи, образовательных и культурных услуг на бесплатной или льготной основе. Это было политически неприемлемо.

Численность занятых в отраслях социальной сферы не только не сократилась, но выросла на 4.5%. Отраслевые органы управления в центре и в регионах, решая задачу сохранения существующей сети социально-культурных учреждений, действовали по принципу размазывания каши все более тонким слоем. Все это влекло за собой снижение эффективности функционирования отраслевых систем. Не было попыток кардинального пересмотра прежних стратегий распределения бюджетных средств, преобразования сети социально-культурных учреждений, ликвидации унаследованных от прошлого неэффективных структур. Решения о конкретных направлениях расходования бюджетных ассигнований, выделяемых на здравоохранение, образование, культуру, принимались, как и раньше, за закрытыми дверьми и слабо контролировались органами представительной власти и общественностью.

За прошедшие четыре года значительно усилился разрыв в оплате труда между работниками социально-культурной сферы и занятыми в других отраслях экономики (табл.2). В 1995г. эти соотношения были наименьшими за последние четверть века.

Таблица 2.

Соотношение заработной платы в отраслях социально-культурной сферы и средней заработной платы в промышленности, в %

Отсутствие необходимой финансовой базы функционирования отраслей социально-культурной сферы породило процесс размывания системы бесплатного социально-культурного обслуживания. Ухудшается качество социально-культурных услуг, предоставляемых основной массе населения, происходит замена бесплатных услуг платными, развивается система теневой оплаты, сужаются возможности низкодоходных групп населения в получении этих услуг и в воздействии на тех, кто эти услуги предоставляет.

Обозначилась тенденция к поляризации секторов, обслуживающих массового и элитарного, высокодоходного потребителя. В то время как экономическое положение организаций, ориентированных на высокодоходные группы, достаточно благоприятно, подавляющее большинство социально-культурных учреждений по-прежнему решает задачи собственного выживания, и их положение является крайне неустойчивым. В условиях постоянно недостаточного бюджетного финансирования и низкой платежеспособности населения этот сектор медленно деградирует.

Налоговая политика слабо стимулировала расширение источников финансирования социально-культурных учреждений и развитие негосударственного сектора.

Предприятиям, перечисляющим средства социально-культурным учреждениям, на благотворительные цели и т.п., были предоставлены налоговые льготы, но небольшие. До 1992 года сумма облагаемой налогом прибыли уменьшалась на величину соответствующих взносов, но не более чем на 1% от общего ее размера. С 1992г. этот предел был увеличен - до 2%, а с 1993г. - до 3%. Между тем, как показывает мировой опыт, для действенного стимулирования меценатства льготы должны составлять 5-10%. В российском законодательстве льгота по налогу на прибыль в размере 5% была введена с 1994г., но для пожертвований только государственным (даже не муниципальным!) организациям культуры, а также творческим союзам и чернобыльским благотворительным фондам.

Определенные налоговые льготы были предоставлены и самим социально-культурным учреждениям. Однако, во-первых, предпочтение отдается организациям, финансируемым из бюджета, а во-вторых, льготы связаны главным образом с основной деятельностью этих организаций.

В условиях ограниченности платежеспособного спроса на профильные услуги медицинских, образовательных и культурных учреждений особое значение для этих организаций приобретают доходы от неосновной деятельности (сдача помещений в аренду, мелкое производство и т.д.). Организации здравоохранения и культуры обязаны платить налог с суммы превышения доходов от такой деятельности над расходами. Государственные и муниципальные музеи, библиотеки, филармонические коллективы, государственные театры в 1993-1995гг. были освобождены от этого, но с 1996г. данная льгота была ликвидирована. Средства, заработанные образовательными организациями, не подлежат налогообложению, только если направляются на осуществление их основной деятельности. Медицинские и образовательные услуги, услуги учреждений культуры были освобождены от налога на добавленную стоимость, но доходы от других видов деятельности социально-культурных организаций - нет. От платы за землю были освобождены только те учреждения образования и здравоохранения, которые финансируются за счет бюджетных средств. Не облагалось налогом имущество бюджетных организаций, а также имущество, используемое исключительно для нужд образования и культуры.

Налоговая политика почти не различает организационно-правовых форм юридических лиц, действующих в социально-культурной сфере. В странах с рыночной экономикой налоговая политика обычно дифференцирована по отношению к коммерческим и некоммерческим организациям. В России льготы предоставлялись в зависимости от отраслевой принадлежности организаций и источников их финансирования. Отчасти это объяснялось тем, что вплоть до 1995г. правовое положение некоммерческих организаций долгое время не было четко определено. Соответственно, коммерческий и некоммерческий сектора в отраслях социально-культурной сферы не были четко разграничены, что могло использоваться и отчасти действительно использовалось коммерческими структурами для уклонения от налогообложения. С введением в действие с января 1995г. первой части нового Гражданского Кодекса и принятием в 1995г. закона О благотворительной деятельности и благотворительных организациях и закона О некоммерческих организациях были обеспечены необходимые правовые условия для оформления некоммерческого сектора в экономике, его развития и проведения по отношению к нему целенаправленной, точно сфокусированной государственной политики.

Несмотря на экономический кризис и отсутствие ощутимой государственной поддержки в 1992-1996гг. число негосударственных некоммерческих организаций увеличивалось. В то же время приватизационный процесс не получил ощутимого развития в социально-культурной сфере. В принимавшихся в 1992г. и в 1993г. программах приватизации государственных и муниципальных предприятий, предусматривавших их превращение в акционерные общества или продажу в частные руки, был установлен запрет на такую приватизацию государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры. Однако в 1992-1993гг. происходила, правда в очень ограниченных масштабах, приватизация объектов социальной инфраструктуры, принадлежавших государственным промышленным и сельскохозяйственным предприятиям. Фактически она означала передачу в коммерческий сектор помещений неприбыльных организаций, профильная деятельность которых практически прекращалась.

С 1994г. запрет на приватизацию государственных и муниципальных социально-культурных учреждений был снят. Предусматривалось разработать законодательство, определяющее особенности такой приватизации, но этого так и не было сделано. Работники здравоохранения, образования и культуры и органов управления ими заняли в большинстве своем отрицательную позицию по отношению к приватизации этих учреждений. В 1995г. был даже принят закон О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию. Закон предусматривает введение трехлетнего моратория на приватизацию образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры.

Такое отношение к приватизации определяется тремя главными причинами. Во-первых, неутешительным опытом приватизации объектов социальной инфраструктуры, принадлежавших государственным промышленным и сельскохозяйственным предприятиям, о котором говорилось выше. Сохранение прежнего профиля деятельности приватизируемых социально-культурных организаций при превращении их в коммерческие предприятия является проблематичным. Во-вторых, существуют вполне обоснованные опасения, что за приватизацией социально-культурных учреждений последует сокращение бюджетного финансирования. В-третьих, приватизация связывается исключительно с преобразованием соответствующих учреждений в коммерческие организации. Такой возможный и содержащий меньше опасностей путь приватизации, как превращение государственных неприбыльных организаций в негосударственные некоммерческие организации, не рассматривался.

Помимо отмеченных выше общих моментов, характеризующих положение отраслей социально-культурной сферы, эволюция каждой из них имела свои особенности.

|Часть 1.| Часть 2. |Часть 3.| Часть 4. |Часть 5 |Часть 6.|